Délégation de la Commission Europénne à Madagascar

[18 jan 2007] Discours du Commissaire Michel à l'Université d'Antananarivo

Commissaire européen en charge des relations avec les pays d'Afrique, Caraïbes et Pacifique et de l'aide au développement et l'aide humanitaire.

C'est un immense plaisir pour moi d'être avec vous aujourd'hui et de revenir dans cette université qui n'est plus seulement la vôtre mais qui, depuis 2005, est aussi devenue la mienne. Je ne peux m'empêcher de penser avec émotion à l'honneur que vous m'avez fait, en me remettant le titre de Docteur Honoris Causa, lors de ma dernière visite en terre malgache. Je m'efforcerai aujourd'hui devant vous de me montrer digne de cette haute distinction.

Je vous avais promis de revenir vite. D'ailleurs, j'emprunte un de vos dictons : izay mamangivangy tian'kavana ( à prononcer de la façon suivante, en accentuant sur les soulignés : I ZA I MA MANGUI VAN GUI TI AN QUA VANA - littéralement : mamangy = rend visite, tia = aime, havana = parents / amis. Expression qui a 2 sens : a) qui rend visite « fréquemment » témoigne de son amitié ou b) qui rend visite est apprécié de ses amis .), et je tenais pour cette nouvelle visite à poursuivre le débat que nous avions ouvert en 2005.

A cette occasion, nous avions évoqué, si vous vous en souvenez, les grands développements de la politique européenne de coopération et les enjeux majeurs de la mondialisation pour l'Afrique. Aujourd'hui, alors qu'une nouvelle page se tourne pour votre pays, avec le début d'un second mandat pour le Chef de l'Etat et avec la mise en œuvre annoncée du Madagascar Action Plan -le MAP, je voudrais vous parler d'un thème qui me tient particulièrement à cœur, celui de la gouvernance comme condition du développement .

Le développement, la réduction de la pauvreté, la sécurité pour tous et la stabilité dépendent dans une très large mesure d'Etats capables de s'acquitter de leurs fonctions publiques essentielles telles que d'assurer l'accès à la santé, à l'éducation, à la justice et à l'administration, promouvoir et protéger les droits de la personne et les libertés fondamentales, ainsi que gérer les ressources naturelles et économiques de manière transparente et responsable.

Le thème de la gouvernance s'impose comme l'élément central de toute politique de développement . Cette prise de conscience s'est muée en volonté politique et se retrouve en Afrique dans des initiatives concrètes tant au niveau continental que national.

Le programme Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) a été lancé par l'Union Africaine elle-même pour promouvoir la gouvernance politique, économique, sociale et du secteur privé en Afrique.

Le Mécanisme Africain de Revue par les Pairs veut faciliter l'évaluation par les pairs eux-mêmes, l'échange de bonnes pratiques et l'encouragement des réformes. Ce mécanisme entièrement africain depuis sa conception, a un potentiel incontestable.

A Bruxelles, il y a quelques semaines, j'ai organisé un grand débat précisément sur le thème de la gouvernance en présence d'une vingtaine de Chefs d'Etat africains et de nombreuses personnalités engagées dans le développement. Le Président Marc Ravalomanana nous a fait l'honneur d'y participer et de mettre en exergue les engagements de Madagascar en termes de gouvernance.

Avant d'aller plus loin, il est peut-être utile de clarifier le concept de gouvernance car beaucoup de malentendus existent à son propos. S i vous me permettez, j'aimerai faire trois remarques fondamentales sur la gouvernance.

La situation de gouvernance dans un pays donné est souvent qualifiée de "bonne", ou au contraire de "faible", de "mauvaise".

Ces qualifications ne me semblent ni utiles, ni appropriées. Elles peuvent en effet, surtout lorsqu'elles sont utilisées par les donateurs, faire penser qu'il y a un modèle de gouvernance universel et établi qui doit s'imposer à tous, sans prendre en compte le contexte sociétal propre du pays sur lequel un tel jugement est porté.

Pour moi, le concept de gouvernance exprime clairement un caractère endogène, dynamique, évolutif, multidimensionnel et hautement politique .

Aussi, ne comptez pas sur moi pour répondre à une question du type : A Madagascar la gouvernance est-elle bonne ou mauvaise ? Je vous dirai seulement : Que voulez-vous qu'elle soit ? Un de vos proverbes montre une très grande sagesse à ce sujet :" ce n'est pas d'être frotté avec du piment qui vous fait sentir mauvais, et ce n'est pas d'être enduit de miel qui vous fait sentir bon, mais c'est ce qu'on fait qui rend bon ou mauvais ".

La gouvernance est fondamentalement une démarche de responsabilisation, une éthique de la responsabilité .

C'est d'ailleurs, et j'y reviendrai, la volonté d'accompagner le changement que nous souhaitons encourager dans le cadre du 10è FED et non pas récompenser ou sanctionner l'état de gouvernance dans lequel votre pays se trouve à un moment donné de son histoire.

La gouvernance n'est pas réductible à la seule lutte contre la corruption .

Certes, il nous faut faire preuve de fermeté en matière de corruption car la corruption porte atteinte à la crédibilité du gouvernement et à la légitimité de la démocratie. Au sein du système judiciaire, elle est une négation de l'état de droit. Au sein du secteur public et privé, elle implique une distribution inéquitable des ressources. Elle constitue une taxe sur les pauvres.

Cependant, c'est ma profonde conviction, la corruption n'est pas le mal. Elle n'est que le symptôme . Le résultat de la faillite d'un système et la lutte contre la corruption ne constitue qu'un des volets de la gouvernance.

Je préconise dés lors une approche large de la gouvernance. De multiples aspects doivent être pris en compte pour aborder un thème si complexe, une question fondamentalement politique qui concerne les fonctions régaliennes de l'Etat, ses capacités à assumer ces fonctions et à servir les citoyens.

Le MAP s'inscrit pleinement dans une approche globale de la gouvernance. Le Premier défi du MAP –« Gouvernance responsable » - porte non seulement sur la Sécurité et l'Etat de droit, mais aussi sur la transparence des finances publiques, l'efficacité des services publics en général, la décentralisation, la participation citoyenne et l'échange d'idées et d'expériences.

La gouvernance, c'est un véritable "contrat de confiance", à la fois au sein des sociétés des pays partenaires, mais aussi entre pays en développement et pays donateurs.

Au sein des pays en développement, il s'agit tout d'abord d'un contrat entre les gouvernements et leurs citoyens sur l'organisation de leur système politique, économique et social.

En cela il est fondamental que la stratégie de développement, à Madagascar ou ailleurs, soit le fruit d'un large consensus au sein de la population . Dans votre cas, le MAP a fait l'objet d'un large plébiscite par le choix, en décembre dernier, de réélire celui qui en est à l'origine et qui l'a défendu devant vous.

Ce processus de participation collective doit se poursuivre afin que la réalisation du MAP réussisse.

Je ne peux également qu'encourager l'Université d'Antananarivo à participer pleinement à ce processus. Comme espace de liberté et de critique, ce lieu est tout indiqué pour être un des moteurs de la mise en œuvre de cette nouvelle stratégie de développement. Le monde académique comme celui des intellectuels et la presse sont des espaces de débat et de démocratie vivante absolument essentiels pour la gouvernance de la Cité .

Comme je dis souvent aux dirigeants que je rencontre, une société civile vibrante et dynamique est une force, jamais un problème en tant que tel.

Il est clair que la société civile a le droit et le devoir d'interpeller ses élus, afin que ceux-ci agissent pour le bien commun. Ceci suppose aussi de la part de la société civile, la même part de responsabilité de parole et d'acte que celle qui est demandée et attendue des dirigeants. C'est aussi en cela que l'Université a un rôle-clé comme un lieu d'échanges éclairés et constructifs, un forum de discussion et aussi de contestation utile.

Venons-en aux donateurs . Nous nous devons en tant que donateurs de définir nos stratégies d'aide en faveur des pays partenaires, en fonction de leurs propres stratégies. La reconnaissance de la responsabilité première des pays partenaires dans leur propre développement nous oblige, nous donateurs, à nous organiser d'une manière qui permette aux pays partenaires de tirer le bénéfice maximal de la coopération au développement.

Il importe que la démarche des donateurs pour être efficace, soit coordonnée et complémentaire. Si chacun vient avec ses exigences, il n'y aura pas d'appropriation et pas d'impact durable de notre aide. Nous devons éviter toute dispersion des approches, fragmentation des ressources et juxtaposition des modèles, des outils et des conditionnalités.

En d'autres termes, la gouvernance pour les donateurs, c'est l'efficacité de l'aide et l'harmonisation des procédures , afin de permettre aux pays en développement de gérer l'abondance des donateurs ou de leurs ressources.

Je me réjouis qu'à Madagascar, les différents partenaires internationaux qu'il m'a été donné de rencontrer, soient résolument engagés à mieux se coordonner. Ils le font d'ailleurs aujourd'hui sur le thème important de l'appui macroéconomique, avec le mécanisme de « cadre de partenariat » qui oblige les donateurs d'appui budgétaire à travailler de concert, sous forme de revues et de missions conjointes. L'aide budgétaire , gérée ensemble, c'est d'abord une marque de confiance à l'égard du gouvernement de Madagascar. C'est aussi un signe fort d'appropriation, puisqu'en entrant simplement dans le budget de la Nation, les aides extérieures se plient aux priorités et aux procédures que Madagascar lui-même a choisies.

L'Union européenne, à travers sa déclaration sur le Consensus Européen pour le Développement , a modernisé sa politique de coopération au développement pour la mettre en phase avec les principes qui sous-tendent la gouvernance, à savoir le partenariat, l'appropriation, la participation de la société civile, l'alignement sur les processus nationaux, le dialogue politique, un soutien aux initiatives et plans nationaux .

Cette approche se reflète également dans la mobilisation de notre aide. Nous avons décidé de placer la gouvernance au cœur de notre exercice de programmation des ressources financières, à savoir une enveloppe de 22,7 milliards d'euros pour la période 2008-2013 , destinée aux 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

La gouvernance fait partie intégrante du dialogue de programmation avec nos partenaires, y compris les questions très délicates et souvent controversées du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, des aspects économiques et financiers, de la gestion des ressources naturelles ou encore des questions liées à la gouvernance sociale.

Nous faisons une analyse approfondie de l'état de la gouvernance dans chaque pays que nous appelons " un profil gouvernance" . Cette analyse vise à aider le pays partenaire, à identifier les faiblesses nécessitant des réformes.

Chaque Etat est libre ou non de décider pour lui-même s'il veut s'engager dans ces réformes. A notre niveau, nous offrons des moyens financiers supplémentaires à ceux qui s'engagent dans cette voie => C'est ce que j'ai appelé la tranche incitative qui s'élève à 3 milliards d'euros .

Après ces remarques générales sur la gouvernance et le développement, je voudrais, en toute transparence, évoquer avec vous plusieurs défis qui me paraissent d'une grande acuité à Madagascar . Ces défis sont ceux de (1) l'équité (2) la réforme de l'Etat et (3) la mobilisation de tous les acteurs.

Le but ultime de la gouvernance est le bien être de chaque citoyen tant dans ses droits politiques que ses possibilités d'émancipation socio-économiques . Madagascar aspire à progresser dans cette voie. Mais les inégalités sociales, en matière d'accès aux soins, à l'éducation, à l'eau potable ou la vulnérabilité face aux catastrophes naturelles sont encore flagrantes. Ces inégalités affectent particulièrement les plus pauvres, et en particulier les femmes et les enfants qui représentent plus de la moitié de la population malgache.

Si depuis 2002, la croissance économique a repris de façon assez exceptionnelle, après une grave crise économique et politique, cette croissance n'a pas encore eu d'impact très significatif sur la réduction de la pauvreté et des inégalités. La croissance économique n'est rien si elle ne se partage pas et si elle ne contribue pas à renforcer la solidarité nationale et l'équité entre les citoyens .

Je suis heureux que le dernier des huit défis du MAP mette en exergue la solidarité nationale et l'appui aux plus vulnérables. Pour prendre un exemple, la création d'un cadre institutionnel permanent en matière de protection sociale, dont Madagascar est actuellement dépourvu, est effectivement un objectif fondamental pour assurer une véritable gouvernance sociale . Je peux vous assurer que nous placerons également cette dimension au cœur de notre action au titre du 10è FED.

Mais je dois dire, en toute franchise, que la solidarité nationale et l'équité ne sont pas seulement affaire de redistribution ou de politiques sociales. Elles dépendent en premier lieu du type de croissance sur laquelle votre économie se fonde, et du choix des investissements prioritaires. Le boom de la construction immobilière ou celui des voitures neuves que je constate à Tana depuis mon dernier passage en 2005 sont indéniablement des signes de croissance. Mais ce ne sont pas pour moi forcément des signes tangibles du recul de la pauvreté.

Il faut combattre la pauvreté là où elle se trouve. Les investissements diffus en zone rurale, comme nous le soutenons avec le programme ACORDS, ou le désenclavement des régions isolées par des routes et pistes rurales, sont des opérations qui touchent vraiment au cœur de l'équité et de la cohésion sociale.

Il est légitime et sain que Madagascar veuille atteindre une croissance à deux chiffres , et je souhaite que votre pays y parvienne. Mais n'acceptez pas, n'acceptons pas une croissance à deux vitesses qui génèrerait une société à deux vitesses .

De nombreux pays africains sont en proie à une crise de légitimité . Le manque d'efficacité, c'est-à-dire la capacité limitée à fournir des services de base, conduit à la faiblesse voire l'absence d'un véritable contrat social entre l'État et ses citoyens.

Il en résulte une déconnexion croissante entre la puissance publique, incarnée par l'Etat, et sa légitimité aux yeux des citoyens. Nous devons nous attaquer à ce problème et restaurer la crédibilité de l'état.

Un système judiciaire qui n'est pas en mesure de juger rapidement les personnes détenues et les maintient en détention préventive pendant des durées considérables, ne peut que susciter la défiance des justiciables. S'il est de surcroît aux mains du pouvoir exécutif, alors c'est toute sa crédibilité qui est en jeu. De même qu'un système carcéral obsolète ne peut garantir la bonne application de la justice. A Madagascar, la justice a connu par le passé ces problèmes d'indépendance, de transparence et d'efficacité, faute peut-être d'une attention suffisante de la part des régimes successifs.

Je sais que des mesures énergiques et décisives ont été prises en 2006 par le Ministre de la Justice, permettant d'améliorer la situation des prévenus en détention et même de faire baisser le nombre global des détenus. Le chemin est long et les efforts devront être continus. Nous attendons beaucoup de la réforme de la justice qui est inscrite dans le cadre du MAP.

Là aussi, l'Etat central a une obligation de transparence et d'efficacité. Il doit au minimum assurer aux structures déconcentrées et décentralisées les moyens financiers et humains de leurs nouvelles tâches. Il doit aussi mettre en place, et ce n'est pas toujours simple, les moyens de contrôle démocratique sur les nouvelles institutions locales.

A Madagascar, ce processus est à ses débuts. Les autorités malgaches se sont lancées en 2004 dans ce grand défi en décidant de conférer aux communes et aux régions des pouvoirs jusque là détenus par l'Etat central. Le MAP propose des avancées majeures, notamment en vue d'assurer aux collectivités territoriales décentralisées les moyens de leur action de développement, par la collecte des taxes et des impôts. Madagascar a fait le pari de la démocratie locale et participative , les autorités ne peuvent décevoir leurs concitoyens sur ce point.

Permettez-moi enfin de parler du rôle des pouvoirs publics dans l'organisation des élections . Une élection est toujours le test suprême de légitimité pour le régime sortant comme pour celui qui sera sanctionné par les urnes.

A Madagascar, vous venez d'ouvrir un nouveau cycle électoral avec les élections présidentielles de décembre dernier. Je sais que certains d'entre vous ont relevé des faiblesses dans l'organisation de ce scrutin et notamment l'informatisation des listes électorales.

Je voudrais dire que depuis 2002, l'UE a pu constater des avancées substantielles . Il ne faut bien évidemment pas s'arrêter là et comme l'UE l'a déclaré à l'issue du scrutin de décembre, des améliorations sont nécessaires au niveau par exemple des règles d'accès aux médias et de financement des campagnes, ou bien du renforcement du Conseil National Electoral, qui doit devenir plus indépendant et plus efficace dans sa supervision du processus. Ces améliorations sont d'autant plus impérieuses que de nouvelles échéances électorales sont annoncées pour 2007 (législatives, communales, sénatoriales).

En décembre 2006, le peuple malgache a donné une leçon de maturité politique en votant dans le calme et la sérénité. Les institutions et partis politiques malgaches retiendront, je l'espère, la leçon. La démocratie se joue au Parlement, qui doit offrir une espace de dialogue et permettre à une opposition responsable de jouer un rôle constructif dans le débat national. L'UE continuera au titre du 10è FED d'appuyer la gouvernance démocratique.

La gouvernance est un processus endogène qui ne peut réussir qu'en mobilisant toutes les énergies, celle des autorités publiques à tous les niveaux, celle des élus, mais aussi la société civile et le secteur privé.

Le MAP ne doit pas être vu comme quelque chose imposé du haut, ou comme la vérité incarnée, mais comme un bien commun à tous les Malgaches autant qu'un processus participatif où chacun peut apporter sa pierre à l'édifice.

A Madagascar, vous avez la chance d'avoir une société civile diversifiée et active : des associations de femmes très structurées, des organisations paysannes très présentes, des ONG confessionnelles très actives dans le domaine social et depuis 2005 une plateforme nationale des organisations de la société civile. Certes ces organisations doivent être renforcées – et nous les y aiderons avec le 10è FED - mais elles peuvent d'ores et déjà se mobiliser autour de la mise en œuvre du MAP.

Un rôle clé revient aussi au secteur privé, qui peut et doit jouer un rôle d'entraînement pour la mise en œuvre de toute stratégie de développement. Le Secteur privé doit légitimement exiger des autorités qu'elles renforcent le cadre de bonne gouvernance économique , et mettent en place des règles transparentes d'investissement, de concurrence, ou d'exploitation des ressources naturelles.

Sans ces règles, l'énorme potentiel économique de Madagascar que représentent les industries du tourisme, de l'agro-alimentaire, des hydrocarbures, ou des mines –Madagascar est riche en pierres précieuses, minéraux ou métaux industriels- cet énorme potentiel ne saurait être exploité durablement.

Il doit aussi pouvoir compter sur l'appui des autorités dans la valorisation des opportunités régionales . Un important accord commercial, l'Accord de Partenariat Economique , sera en vigueur en 2008 et régira les relations commerciales (de libre échange) entre l'UE et l'espace régional de l'Afrique de l'Est et Australe dont Madagascar fait partie. Le secteur privé malgache doit connaître ses intérêts dans ce contexte et pouvoir compter sur l'administration qui le défend dans la négociation.

Mais ce partenariat public-privé a aussi ses règles et notamment celle de la réciprocité. La contrepartie de pouvoir disposer d'un cadre transparent pour les affaires et d'un accès facilité aux marchés régionaux est de contribuer à la richesse nationale , sous la forme notamment des recettes fiscales.

Quand je vois la faiblesse structurelle des rentrées fiscales dans votre pays (10% à peine du PIB), je me dis que l'Etat malgache est bien trop pauvre pour faire ce qu'on attend de lui. A Madagascar, pour réussir le MAP, vous avez besoin d'un Etat solide, et d'un Etat qui aie les moyens d'agir .

L'UE, en tant que premier partenaire de Madagascar pour le développement, entend jouer un rôle majeur dans la mobilisation autour du MAP. Conformément au principe de gouvernance au niveau des donateurs, j'ai moi-même proposé au Président de la République que l'UE participe étroitement à l'établissement d' un Consortium des partenaires internationaux en faveur du MAP, pour attirer d'autres bailleurs et d'autres ressources qui en permettront la réalisation.

Au terme de cette allocution, je voudrais laisser avec vous ce message simple et puissant sur la gouvernance : elle est tout sauf un concept technocratique. C'est au contraire, un processus éminemment démocratique, un levier destiné à mobiliser les ressources et libérer les énergies de chaque acteur d'un pays, pour contribuer au développement.

Cela requiert de la vision et de la détermination de la part des dirigeants et une mobilisation des forces de la nation. De tout ceci, Madagascar n'en manque pas. Je me dois de rendre hommage ici au Président Ravalomanana d'avoir insufflé, à travers le MAP, ce projet collectif pour tous les Malgaches.

Croyez-moi, Madagascar a les moyens de réussir son développement. L'objectif est tracé. La volonté est là. Il reste à tous à relever les manches et s'engager dans cette formidable entreprise.

Pour paraphrase la célèbre formule de John Fitzgerald Kennedy, je dirais " ne demandez-pas ce que Madagascar peut faire pour vous mais demandez-vous ce que vous pouvez faire pour Madagascar ".

Mais la sagesse populaire malgache sait aussi exprimer ce défi : Ny asa vadi-drano tsy vita raha tsy ifanankonana

( NI AS VA di DJA no TSI VIT RA TSI FA nancoune) ( littéralement : le travail des rizières ne peut se faire que si l'on s'y met plusieurs ensemble : au sens figuré : les grands chantiers requièrent l'engagement et la participation de tous )