Commerce et intégration régionale

Accords de partenariat économique (APE)

1. Pourquoi les APE ?

Les relations commerciales privilégiées entre les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et l’UE (Union européenne) ont une longue histoire. Basées sur des préférences commerciales non réciproques depuis 1975 dans le cadre de la Convention de Lomé, accordant un libre accès au marché communautaire pour l’essentiel des produits originaires des pays ACP, elles ont longtemps été considérées comme un modèle de coopération Nord-Sud, permettant à plusieurs pays ACP d’améliorer leurs performances à l’exportation.

Cependant, les opportunités offertes par le système des préférences commerciales n’ont pas pu arrêter la marginalisation croissante des pays ACP dans le commerce international, ni contribuer à diversifier leurs exportations, laissant les pays ACP dépendant de quelques produits de base. Ainsi, malgré les préférences accordées, la part des ACP dans les importations de l’UE est passée de 7% en 1975 à 3% en 1999. Une leçon capitale a été tirée de cette expérience : le fait d’offrir des opportunités n’est pas suffisant pour déclencher le développement, si les pays bénéficiaires ne sont pas en mesure de les saisir. Le problème de fond est que sans investissements dans leurs capacités productives et commerciales, les pays les plus pauvres ne sont pas en mesure de développer leur offre et de ce fait n’arrivent pas à bénéficier des avantages qui leur sont offerts.

Forts de cette expérience les pays ACP et l’UE ont décidé en 2000 avec la conclusion de l’Accord de Cotonou d’adopter une nouvelle approche plus globale, qui ne vise plus seulement à améliorer l’accès au marché communautaire, mais surtout à « renforcer les capacités de production, d’approvisionnement et commerciales des pays ACP ainsi que leur capacité d’attirer les investissements ». Cette nouvelle forme de coopération économique et commerciale n’est plus axée sur la dimension bilatérale, mais poursuit l’objectif de promouvoir l’intégration progressive et harmonieuse des pays ACP dans l’économie mondiale à partir de l’intégration régionale. Le commerce n’est plus conçu comme une fin en soi, mais comme le moteur du développement durable, le seul qui puisse garantir à terme aux pays ACP de réduire leur dépendance des aides extérieures. Si l’Afrique augmentait d’1% sa part dans le commerce international, elle bénéficierait de sept fois plus de capitaux que le volume actuel d’aides. En d’autres termes, comme le dit le proverbe, il s’agit « non pas de donner du poisson aux gens, mais de leur apprendre à pêcher ». Comment ? par le biais d’une nouvelle génération d’accords « les Accords de Partenariat Economique (APE) » qui jettent les bases pour une coopération économique et commerciale élargie à tous les domaines liés au commerce et qui proposent une approche intégrée entre commerce et développement : les accords commerciaux deviennent un instrument au service du développement et de la réduction de la pauvreté et l’aide au développement, en particulier l’aide au commerce, devient un facteur déterminant pour l’expansion économique et commerciale.

2. Principes et objectifs des APE
Les APE sont basés sur un nombre de composantes qui sont étroitement liées :

1. L’établissement d’une zone de libre échange à travers une libéralisation commerciale progressive, asymétrique et maîtrisée, ainsi qu’un accès amélioré des exportations ACP sur le marché de l’UE. L’ouverture des marchés est asymétrique dans le sens que les accords prévoient l’ouverture intégrale et immédiate du marché européen à l’ensemble des produits ACP, avec des périodes de transition seulement pour le sucre (2010) et le riz (2015). L’ouverture des marchés ACP par contre est graduelle (avec une période de transition pour la réduction des tarifs variable entre 10 et 15 ans, en fonction des nécessités spécifiques) afin de permettre aux secteurs concernés de se mettre à niveau et développer une stratégie de compétitivité. Non seulement le rythme de réduction est variable en fonction de la sensibilité des produits, mais la possibilité est donnée aux pays ACP d’exclure de la libéralisation leurs produits les plus sensibles (jusqu’à un maximum de 20% du marché), en fonction des intérêts stratégiques et des priorités de développement. Des clauses de sauvegarde sont aussi prévues permettant de protéger les industries naissantes, la sécurité alimentaire et le développement des zones rurales, ou tout autre secteur productif en cas de perturbation due aux importations. L’accès au marché est aussi amélioré. Si l’accès offert dans les Accords de Lomé était déjà très généreux, puisque 97% des exportations ACP entraient en franchise de droits de douane et de contingents (Duty and Quota free) sur le marché européen et ce, sans réciprocité aucune de la part des pays ACP. Cependant, il restait quelques restrictions pour les produits agricoles tempérés de la PAC (Politique Agricole Commune) qui subissaient des prélèvements ou des contingents tarifaires. Avec les APE, l’ouverture est intégrale, sauf pour le riz et le sucre (qui bénéficieront d’une période de transition). Il y a aussi une amélioration en termes de règles d’origine, considérées jusqu’à présent par les opérateurs et beaucoup de pays ACP comme ayant un caractère trop restrictif, dans les secteurs du textile et de la pêche en particulier. Les APE ont introduit des règles d’origine plus simples et plus souples. Pour le secteur textile par exemple, il suffit désormais d’une simple transformation du filé en tissu ou du tissu en vêtement pour conférer l’origine ACP et donc le libre-accès.
   
   
2. Une accélération de l’intégration économique régionale entre pays ACP : en s’engageant dans les négociations APE, l’UE a voulu d’abord stimuler l’intégration économique et commerciale au sein des régions ACP, à partir des initiatives d’intégration régionale déjà existantes. Les APE sont conçus pour être des accords de région à région, visant à développer d’abord les échanges entre pays voisins plutôt que les échanges Nord-Sud. Les économies et les marchés nationaux des pays ACP souffrent de leur petite taille et de leur fragmentation. Entre pays africains voisins de nombreuses barrières non tarifaires, les difficultés administratives et les coûts de transports élevés entravent les échanges. L’intégration régionale permettra des économies d’échelle, améliorera le niveau de spécialisation basée sur les avantages comparatifs, réduira les coûts de production et des échanges et améliorera la compétitivité des pays ACP. L’objectif que les APE doivent contribuer à atteindre est une situation où chaque région repose sur un marché unique (union douanière et libre circulation des biens) et des règles régionales harmonisées en matière de services, investissements, etc. Ces marchés régionaux seraient ainsi une étape vers l’intégration mondiale. Des marchés élargis et soumis à des règles transparentes seront aussi plus attractifs pour les investissements étrangers. Avec les APE il ne s’agit pas de promouvoir de simples zones de libre échange mais de permettre une profonde intégration des économies concernées qui passe par l’établissement de régimes régionaux, de règles économiques promouvant la bonne gouvernance et par le développement de politiques communes, en fonction des agendas d’intégration respectifs des régions partenaires. Il faut également souligner les bénéfices politiques de l’intégration régionale. Comme l’expérience européenne le démontre, l’intégration économique et commerciale est une source de stabilité et prospérité, qui apporte en retour des bénéfices en termes de climat des affaires.
   
   
3. Un accord commercial modernisé, qui élargit la coopération à tous les domaines liés au commerce (investissements, concurrence, facilitation du commerce, marchés publics, propriété intellectuelle, services) qui affecte de plus en plus les échanges internationaux. Les investissements, qui sont à la base de la croissance, ont besoin d’un cadre réglementaire fiable. L’absence d’harmonisation des règles au niveau régional représente un handicap au même titre que le manque d’infrastructures ou les entraves tarifaires. Il ne s’agit pas de donner un accès préférentiel aux investisseurs européens (cette libéralisation viendra quand les économies ACP y seront prêtes), mais plutôt d’adopter des règles régionales solides et transparentes, qui garantissent la sécurité aux investisseurs. L’absence de règles de concurrence, les procédures douanières complexes ou les lenteurs bureaucratiques sont la source de coûts considérables pour les opérateurs économiques, nationaux ou internationaux. Afin que les pays ACP puissent exploiter les marges préférentielles dont ils bénéficient par rapport à leurs concurrents, il importe de réduire au maximum les inefficacités administratives ou logistiques. La simplification des procédures commerciales favorise les exportations en réduisant les coûts et les délais de transactions. Des règles transparentes en matière d’appels d’offre publics sont également un facteur important de diminution des coûts. La libéralisation de certains services, en particulier ceux liés aux entreprises (banques, transports, assurances, etc.) peut réduire les coûts de production et rendre les entreprises plus compétitives. Bien entendu, les principes d’asymétrie et de flexibilité sont aussi d’application dans le domaine de services. La propriété intellectuelle est aussi importante pour le développement, en sauvegardant les pays de la contrefaçon, qui représente une distorsion et un obstacle aux échanges.
   
   
4. Une sécurité juridique pour les opérateurs économiques. Le régime des préférences non réciproques avait été formellement mis en cause au sein de l’OMC par des pays tiers qui l’estimaient discriminatoire et non conforme aux règles du commerce multilatéral. Après de longues discussions, l’OMC avait concédé une dernière période de dérogation limitée à 7 années, en demandant à l’UE et aux ACP de mettre leur commerce en conformité avec les règles mondiales avant le 1er janvier 2008. Les nouveaux accords de partenariat économique sont compatibles avec les normes de l’OMC, et donc à l’abri des contestations par les parties tierces. Les APE ayant une durée indéterminée, ils offrent aux exportateurs et aux investisseurs une garantie de libre accès dans le sens Sud-Nord et un calendrier de démantèlement dans le sens Nord-Sud qui sont connus d’avance et qui facilitent donc les décisions économiques. Le régime des préférences non réciproques était un régime octroyé unilatéralement par l’UE, qui pouvait y mettre fin de façon unilatérale. S’agissant d'un traité international qui sera ratifié et notifié formellement à l’OMC, l’APE ne peut pas être modifié unilatéralement. C’est une garantie très appréciable de stabilité par rapport aux systèmes préférentiels autonomes comme le Système des Préférences Généralisées. La sécurité juridique qui en découle est aussi un facteur déterminant pour les opérateurs commerciaux.
   
   
5. Un volet « développement » pour mettre en œuvre des mesures d’accompagnement visant à renforcer les capacités commerciales. L’ouverture progressive des marchés entraîne nécessairement des problèmes de restructuration et des difficultés à s’adapter aux normes internationales. Pour aider les pays et les opérateurs ACP à s’adapter au nouveau contexte, les ACP peuvent bénéficier d’une composante « aide au commerce » adressée à la fois aux entreprises et aux institutions publiques, aux pays et aux régions, avec le but de développer les capacités et les structures nécessaires pour devenir compétitifs. Cette mise à niveau permettra aux pays non seulement de se protéger de la concurrence internationale, mais d’en tirer le maximum. L’aide au commerce peut couvrir les domaines les plus variés, selon des besoins spécifiques, qui peuvent inclure la formulation des politiques, réformes et règles appropriées, le renforcement de capacités en termes d’adaptation aux normes internationales techniques, sanitaires et phytosanitaires, l’amélioration des infrastructures, l’aide aux négociations, la simplification des procédures, le soutien aux entreprises privées sur les marchés d’exportation, etc.

Pour mettre en oeuvre ce processus, l’UE a considérablement renforcé son soutien financier aux pays ACP. Le 10ème FED (2008-2013), instrument financier unique de l’aide communautaire aux ACP, est en augmentation de 35% par rapport au 9ème FED (2002-2007) pour se monter à près de 23 milliards d’euros (577 millions d’euros pour Madagascar). A l’intérieur de ces montants considérables, l’Union a décidé d’atteindre d’ici 2010, 2 milliards d’euros par an pour l’assistance technique au commerce (« Trade related assistance ») : 1 milliard issu des Etats membres et 1 milliard de la Commission. Les Etats membres se sont engagés, lors de l’adoption le 15 octobre 2007 de la « stratégie européenne d’aide au commerce » de consacrer aux ACP environ 50% de l’augmentation de leur aide au développement.
A l’intérieur du 10ème FED un montant de 1,8 milliards d’euros a été affecté aux « Programmes indicatifs régionaux » pour la période 2008-2013, ce qui représente le montant le plus élevé jamais dépensé en faveur de l’aide régionale sur une période similaire au titre du FED et une augmentation de 60%, sur une base annuelle, par rapport au montant alloué à la coopération régionale pendant la période 2003-2007. Ce montant sera en grande partie consacrée au financement de l’intégration régionale et des mesures accompagnant la mise en œuvre des APE, telles que les mesures destinées à compenser les pertes nettes tirées des droits de douanes. L’enveloppe de 577 Millions d’euros destinée à Madagascar se répartira comme suit : 40% destinés aux infrastructures et transports, 20% au développement rural, aménagement du territoire, agriculture et sécurité alimentaire, 30% à l’appui budgétaire général et 10% à des domaines dits hors concentration (dont l’intégration régionale, les Acteurs non Etatiques, la bonne gouvernance).

3. Les acquis de la négociation

La négociation des nouveaux APE entre l’UE et les pays ACP qui a commencé en 2002 aurait dû aboutir avant la fin de l'année 2007. Les APE ainsi conclus devaient entrer en vigueur au 1er janvier 2008.

Dans la plupart des régions ACP, il n’a pas été possible de boucler un accord régional complet dans les délais souhaités. Seule la région des Caraïbes a pu respecter la date limite du 31 décembre 2007 et signer un APE complet. Dans les autres régions ACP, et en particulier dans la région AfOA (Afrique Orientale et Australe) à laquelle appartient Madagascar, il a fallu se résoudre en décembre 2007 à parapher des accords intérimaires, dont le contenu et la configuration géographique ne sont pas complets. Madagascar se trouve dans cette situation en ayant paraphé le 11 décembre 2007 l’APE intérimaire préparé par le groupe AfOA, assorti d’une offre de libéralisation tarifaire nationale étalée sur 15 années, avec une période moratoire de 5 ans.
En paraphant l’APE intérimaire de décembre 2007, Madagascar et l’UE ont déjà atteint leurs objectifs dans quatre domaines : l'accès au marché, la stabilité juridique, la matrice de développement et le renforcement de la coopération dans certains domaines spécifiques comme la pêche.

En ce qui concerne l’accès au marché, l’UE offre en effet un accès totalement libre Duty Free/Quota Free à son marché dès le 1er janvier 2008 à la seule exception du sucre et du riz. Madagascar n’en sera pas affecté puisque le pays est importateur net pour ces deux produits.
Pour tous les autres produits industriels, agricoles ou agricoles transformés, l’accès se fait désormais à droit zéro et sans aucun contingent, y compris pour les fruits tempérés, les légumes, les céréales, les produits laitiers, le rhum, les fleurs coupées etc. qui connaissaient des limites quantitatives ou des restrictions de calendrier jusqu’alors. Madagascar a aussi bénéficié de la possibilité d’exclure totalement de la libéralisation une liste de ses produits les plus sensibles (qui représentent environ 20% du marché), sélectionnés en accord avec le secteur privé. Il s’agit par exemple des produits agricoles les plus importants pour la sécurité alimentaire et le revenu des populations rurales, les produits des industries jugées les plus fragiles, et parfois des biens procurant des revenus considérés comme essentiels à l’Etat. Grâce à l’APE intérimaire, Madagascar jouit aujourd’hui sur le marché européen du meilleur des deux systèmes : l’accès à droit zéro offert aux pays les plus pauvres et les règles d’origine favorables (simple transformation) offertes aux partenaires préférentiels, avec cumul régional. Le critère de « simple transformation » est l’une des raisons ayant poussé Madagascar, pays moins avancés (PMA) bénéficiant déjà d’un accès libre au marché européen, à parapher un APE.

Pour aider Madagascar à s’adapter aux normes sanitaires et phytosanitaires, l’UE offre déjà et continuera d’offrir une aide financière sous forme d’une assistance technique et un appui aux filières d’exportation ainsi qu’au secteur halieutique (création de l’Agence Sanitaire Halieutique par exemple).

En tant qu’outil de développement, l’APE intérimaire offre déjà une base solide pour définir les futures actions de coopération. En annexe à l’accord intérimaire figure en effet une ébauche de la future matrice de développement qui, en huit pages, indique les principaux domaines de coopération et les principales activités à mettre en place pour soutenir les efforts des opérateurs et l’ajustement des secteurs économiques. Madagascar a déjà pu inclure le volet pêche dans le texte de l’APE intérimaire. C’est en effet un domaine de grande importance pour l’économie de Madagascar, et les principes de coopération et de protection des ressources halieutiques qui y ont été inscrits sont pleinement en ligne avec les priorités de la politique nationale dans ce domaine.

4. Le chemin à parcourir

Trois domaines restent à négocier : l’évolution vers la dimension régionale ; les formes nouvelles de commerce et enfin le contenu détaillé de la matrice de développement qui reste à préciser.

L’accord paraphé par Madagascar en décembre 2007 n’est par construction, qu’une première étape. Tous les accords conclus incluent l’engagement de poursuivre les négociations pour aboutir à un APE régional complet avant la fin 2008.

Si l’APE intérimaire est précis pour le traitement des marchandises, il est en revanche très incomplet pour toutes les formes modernes de l’échange puisque les chapitres relatifs au commerce des services, à la facilitation des investissements, à la concurrence, aux marchés publics etc. n’ont pas encore été négociés. C’est un chantier important et qui sera difficile à conclure dans les mois à venir surtout si l’on considère que les groupements régionaux ACP ont très peu progressé sur ces questions dans leurs discussions internes. Plusieurs pays ACP sont réticents à inclure certaines de ces questions dans l’APE final comme ils l’ont été quand les mêmes questions ont été abordées dans le cycle multilatéral de Doha. L’UE souhaite inclure toutes ces questions dans les accords de libre échange qu’elle signe pour le 21ème siècle mais n’entend pas forcer la main de ses partenaires ACP. Si ces questions n’étaient pas traitées, le risque existe que les APE, qui vont régir les échanges avec l’UE pendant les 20 ou 30 années qui viennent, aient une architecture désuète se limitant aux échanges traditionnels de marchandises. Les pays de l’Océan Indien auraient intérêt à développer un cadre incitatif pour les échanges de services et les investissements immatériels. L’engagement n° 6 du MAP met l’accent sur une économie à forte croissance qui dépend des investissements, et comme mentionné ci dessus les investissements ont besoin des règles. De plus, élaborer ces règles sur une base régionale permet de consolider les marchés régionaux, actuellement fragmentés.

Les aspects de développement : la matrice incluse dans l’accord intérimaire ne répond pas encore aux attentes des deux parties. Du côté de l’UE, on voudrait la rendre plus concrète et expliciter le lien qui existe entre les actions à entreprendre et l’utilisation des ressources du 10ème FED, nationales ou régionales. Du côté ACP, les attentes sont nombreuses et chaque partenaire est à la recherche de ressources additionnelles pour financer ses efforts de développement. La volonté des pays ACP d’obtenir une matrice dont chaque action soit chiffrée n’a pas rencontré jusqu’ici l’accord de l’UE, qui ne peut pas prendre des engagements financiers précis par pays au-delà de 2013 (échéance du protocole financier du 10ème Fonds européen de développement).

L’APE intérimaire qui n’a été jusqu’ici que paraphé et qui n’a donc pas encore de force juridique devra être signé. C’est sur la base d’une décision autonome du Conseil des Ministres de l’UE que les dispositions tarifaires de l’accord intérimaire ont été mises en application dès le 1er janvier 2008, pour éviter de perturber les échanges. Mais pour obtenir l’aval formel de l’OMC, il faut aux deux parties notifier un accord international de libre échange qu’elles ont dûment signé.